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糧食體製改革:市場化或回頭路?

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摘要:

摘要:

  黨的十八大報告指出,經濟體製改革的核心問題是處理好政府和市場的關係,更加尊重市場規律,更好發揮政府作用。深化糧食流通體製改革,也應堅持這一原則。有學者建議將目前中央儲備糧輪換業務由財政包幹、企業自主操作的方式,改為通過批發市場競買競賣的方式進行。記者認為,這種改變是市場化改革方向的倒退,加劇了政府職能錯位。其不可行的理由主要有:

  

  一是如果這樣做,勢必強化以行政手段配置市場資源。市場化就是以市場手段而非行政手段配置資源。目前,在糧食批發市場上實行競價銷售的主要是收購價和臨時收儲收購的政策性糧食,之所以實行拍賣,原因在於其收購是非市場行為,即在其他市場主體不收購時,為避免糧價下跌、種糧農民收入減少,而由政府委托企業托底收購。因此對於這種非市場化收購,其銷售、盈虧隻能由政府主導和負責。而中央儲備糧的輪換業務完全是在市場之中的購銷活動,無論是收購還是銷售,負責輪換的企業與其他市場主體平等競爭,並不具有排他性。企業自主收、自主銷,並承擔盈虧。實行輪換業務競買競賣,實際上是將輪換業務由企業主導變為政府主導,實際上是以“拍賣”的外衣實行逆市場化。政府有關部門下達輪換指令性計劃,決定何時拍、拍多少、價高低,本來可以由市場做的由政府部門實際操作,強化了政府配置市場糧源的作用,這實際上是過去糧食行政化管理思路的延續。

  

  二是農民利益受損。目前中國農業生產仍然主要是以家庭為單位的承包責任製,經營規模普遍不高。對於有一定交易門檻限製的批發市場而言,絕大部分農民無法直接進入批發市場交易。如果中央儲備糧的輪換經營完全靠批發市場,意味著目前中儲糧4000多個收糧庫點要對農民關上大門。如果儲備企業不直接收購農民的糧食,不僅會造成農民售糧不便,更為嚴重的是農民可選擇的銷售對象減少,市場議價能力減弱,造成農民利益受損。

  

  三是用糧企業利益受損。實行批發市場競拍後,用糧企業無法直接從儲備企業購買糧食,隻能通過批發市場采購,儲備企業與用糧企業形成的業務聯係被強行割斷。儲備企業隻負責提供拍賣標的,不再關心能否及時,也沒有必要考慮標的大小、地區分布等是否符合用糧企業的需求,這就導致標準化的拍賣與用糧企業個性化需求之間形成矛盾。越是規模化的糧食加工企業,對穩定供應鏈的要求越高。儲備糧因其質量可靠、供應穩定,在與用糧企業建立長期供求關係、降低用糧企業成本方麵具有明顯優勢。而通過批發市場進行采購,供貨商、供應數量、價格等都更加不確定,導致企業經營風險增加。此外,通過批發市場,不僅增加了流通環節,也會增加交易成本,壓縮用糧企業利潤空間,是消費者買單。

  

  四是增加財政成本和風險。現行輪換財政包幹機製下,企業在有限輪換費用補貼範圍內自主經營、自負盈虧,財政支出成本可控,激勵企業與市場博弈。而競價機製下財政據實結算、統負盈虧,造成財政支出沒有上限,風險敞口,實則變成中央財政部門與市場企業間的博弈。企業降本增效的動力機製被打破,勢必進一步增大財政負擔壓力。目前,地方糧食儲備的輪換不少采用批發市場競價、財政兜底的辦法,實際運行中輪入和輪出之間存在較大價差。以廣東為例,2012年通過華南交易中心競價銷售早稻均價2522元/噸,競價采購均價2961元/噸,新陳差價439元/噸。其他如浙江、福建、北京等地方稻穀、小麥儲備競價新陳價差通常在500元/噸以上,而中央財政目前每年給中央儲備糧的輪換補貼為40元/噸,按照平均3—4年的輪換周期計算也不超過160元/噸。孰優孰劣一目了然。而且長期競價容易形成固定客戶群,出現少量市場客戶長期“圍標”的局麵,導致財政損失大大增加。

  

  五是儲糧安全存在隱患。目前中央儲備糧宜存率達99%,這是包幹體製下,儲糧質量與企業利益高度一致的製度設計結果。儲備企業想方設法收購好糧、積極應用儲糧技術提高儲糧品質、掌握輪入輪出時機控製架空時間,動力來自企業內部。如果改為競價輪換,因無法及時拍入造成“空庫”、因無法及時拍出造成“老糧”壓庫,主管部門無責任,企業也無責任,儲備糧數量不實、質量不保現象就可能重現。從企業角度講,如果輪出糧食能不能賣出去、能不能賣好價錢都與己無關,自然不會在保質、保鮮、延長安全儲存期上增加技術投入,出現新的“陳化糧”並非沒有可能。

  

  六是加劇政府職能錯位。政府在市場中的職能是製定規則、監督檢查、維護市場秩序,而不是直接參與經營。目前承擔政策性糧油拍賣的批發市場,主管部門是各級糧食行政管理部門,不僅存在自己監管自己的體製缺陷,甚至存在利益聯係,這就影響到政府部門作為獨立的外部監督力量的公正性。競價機製還將完整的輪換業務和責任主體分割,負責收購的不負責保管、負責保管的不負責銷售,一個責任主體被分為多個責任主體,結果是相互推諉責任,誰都不負責任。政府主導輪換競價,也把行政部門從幕後推到台前。糧食問題高度敏感,在糧情形勢變化的情況下,競價的定價和時機稍有不妥,易成為輿論關注的焦點,甚至影響政府公信力。而且公開競價會把儲備糧庫點、計劃完全公開,考慮安全風險。


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